Ochrona stosunku służbowego żołnierzy – drobna korekta czy głęboka zmiana?

Ustawa o obronie Ojczyzny z dnia 11 marca 2022 r. bardzo dużo miejsca poświęca prawom i obowiązkom żołnierzy jako zbiorczej kategorii osób pełniących czynną służbę wojskową. Prawnie kategoria żołnierza nie jest jednolita, wiele przepisów dotyczy żołnierzy, czyli osób pełniących czynną służbę wojskową, zawodową zasadniczą, terytorialną, w aktywnej rezerwie, w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, ale część norm prawnych ograniczono do żołnierzy zawodowych a część jest wspólna dla żołnierzy zawodowych i niezawodowych.

Zwolnienie żołnierza ze służby w świetle aktualnego stanu prawnego

Jeżeli tylko przeanalizować przepisy regulujące zwolnienie ze służby wojskowej, to objawia się istne bogactwo norm prawnych; i tak znajdujemy w ustawie inną podstawę prawną dla zwolnienia żołnierzy terytorialnej służby wojskowej (art. 128), inną dla obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej (art. 163), inną dla służby zawodowej (art. 226, art. 228 i art. 229), inną dla zwalniania ze służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny (art. 556-557). I jeżeli zapewne niemożliwa byłaby wspólna regulacja dla wszystkich wymienionych rodzajów służby, to można powziąć wątpliwość czy owa mnogość przepisów stanowi o jakości aktu prawnego.

W niedawno opublikowanym artykule w serwisie prawo.pl, sygnalizowano istotne wątpliwości dotyczące zakończenia służby żołnierzy niezawodowych, mianowicie brakuje jednoznacznej odpowiedzi czy w takim przypadku właściwą formą zakończenia stosunku służbowego żołnierza jest rozkaz dzienny czy decyzja administracyjna (rozkaz personalny). Przyjęcie pierwszej formuły mocno ogranicza prawa żołnierzy służby obrony terytorialnej, gdyż jest to akt wewnętrzny co do którego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli uznać, że rozkaz dzienny do celów ewidencyjnych nie jest decyzją administracyjną, oznacza to, że nie przysługuje od niego odwołanie ani skarga do sądu administracyjnego. Spór o formę prawną zwolnienia żołnierzy tej kategorii, jak się wydaje, może stanowić przyczynek do szerszej dyskusji, mianowicie o istotnych ograniczeniach ochrony prawnej stosunku służbowego żołnierzy w ramach ustawy o obronie Ojczyzny.

Przesłanki zwolnienia żołnierza ze służby

Przepisy dotyczące zwolnień żołnierzy dwóch najliczniejszych grup, tj. zawodowych i obrony terytorialnej, charakteryzuje fakt, że zawierają przesłanki obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia. Drugą grupę cechuje przy tym daleko posunięta uznaniowość, szczególnie w przypadku żołnierzy obrony terytorialnej, którzy zgodnie z treścią art. 182 ust. 2 ustawy mogą zostać zwolnieni np. z powodu zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych (ludzka fantazja i wyobraźnia to jedyne czynniki wyznaczające granice tych potrzeb) lub zachowania godzącego w dobre imię lub interes Sił Zbrojnych (co również jest przesłanką wysoce nieostrą). W obowiązującym stanie prawnym żołnierz obrony terytorialnej może sprawować mandat radnego organów uchwałodawczych samorządu terytorialnego, ale z zastrzeżeniem możliwości jego zwolnienia z czynnej służby wojskowej oraz aktywnej rezerwy przed upływem czasu jej trwania w przypadku, gdy prowadzona przez niego aktywność polityczna lub społeczna godzi w dobre imię lub interes Sił Zbrojnych (art. 128 ust. 3). Taka norma prawna może być oceniana jako sprzeczna z konstytucyjną zasadą neutralności politycznej Sił Zbrojnych (art. 26 ust. 2 Konstytucji RP), gdyż sytuuje przedstawicieli wojska de facto w roli recenzentów polityki radnych – żołnierzy. Zasygnalizujmy również, że katalog fakultatywnych i arbitralnych przesłanek zwolnienia żołnierzy blednie przy analogicznych regulacjach ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, która przewiduje chociażby możliwość zwolnienia policjanta, gdy wymaga tego ważny interes służby (art. 41 ust. 2 pkt. 5), co jest pojęciem wyjątkowo pojemnym treściowo a dotyczy najżywotniejszych interesów tysięcy funkcjonariuszy tej formacji.

Fikcyjność ochrony stosunku służbowego żołnierzy

Obecnie obowiązujące regulacje ustawy o obronie Ojczyzny przewidują kontrolę rozkazów personalnych – decyzji przez sądy administracyjne w trybie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod względem legalności ich wydania, przewidując możliwość uchylenia decyzji wydanych z naruszeniem prawa materialnego lub stwierdzenia nieważności w przypadku naruszenia art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola prawidłowości wydania decyzji administracyjnych dotyczących zwolnienia żołnierzy ograniczona została co do zasady do aspektu legalności, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego, a to istotnie limituje merytoryczną analizę aspektu faktycznych przyczyn zwolnienia.

Status prawny żołnierzy zawodowych Wojska Polskiego nie jest stosunkiem pracy, lecz nosi cechy stosunku administracyjnego regulowanego przez specustawę o obronie Ojczyzny, aczkolwiek sama relacja w rozumieniu socjologicznym wykazuje daleko idące podobieństwa do stosunku pracy, za czym również przemawia analiza przepisów ustawy o obronie Ojczyzny, które wielokrotnie nakazują do prawnego statusu żołnierzy zawodowych odpowiednio stosować ustawę Kodeks pracy. Prymarną zasadą krajowego prawa pracy jest ochrona stosunku pracy i Kodeks pracy stwarza szereg gwarancji dla ochrony trwałości stosunku pracy przed arbitralnymi decyzjami pracodawców. Nie znajduję społecznych racji w tym, by niezwykle silnie chronić prawnie ogół pracowników w rozumieniu Kodeksu pracy przed arbitralnością decyzji pracodawców, a limitować znacząco taką ochronę w stosunku do żołnierzy, szerzej – osób pełniących służbę mundurową.

Zapowiadana zmiana art. 128 ustawy o obronie Ojczyzny idąca w kierunku sprecyzowania, że żołnierze obrony terytorialnej zostaną objęci ochroną jaką stwarzają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest kierunkowo zasadna, ale nie rozwiązuje problemu prawnej ochrony stosunku służbowego żołnierzy, odpowiadającego socjologicznie stosunkowi pracy. Wydaje się, że taką zmianą byłoby stworzenie odrębnego postępowania przed sądami powszechnymi – sądami pracy, gdzie żołnierz - powód (a nawet szerzej: osoba w służbie mundurowej), dowodziłby swoich racji w ramach procesu, dysponując szeroką inicjatywą dowodową i wszystkimi gwarancjami jakie ustawa wiąże z kontradyktoryjnym procesem cywilnym z możliwością zmiany przez sąd decyzji o zwolnieniu ze służby. Administracyjny charakter stosunku prawnego żołnierzy zawodowych nie jest przeszkodą dla takiej zmiany. Zastaną instytucją cywilnego prawa procesowego, która może stanowić inspirację, jest tzw. postępowanie odrębne w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, gdzie sąd cywilny jest władny zmieniać decyzje organów właściwych z zakresu ubezpieczeń społecznych wydanych w oparciu o posiłkowe stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego (vide art. 477⁸ i n. Kodeksu postępowania cywilnego). Przez analogię do kontroli postępowań dyscyplinarnych pracowników dokonywaną przez sądy pracy o jakiej mowa w art. 112 Kodeksu pracy możnaby rozważyć stworzenie analogicznych gwarancji dla żołnierzy w postępowaniach dyscyplinarnych.

Żołnierze i funkcjonariusze służb mundurowych nie powinni być powyżej prawa, ale nie powinni być również poniżej prawa, które obecnie chroni stosunek prawny o charakterze zarobkowym - odpowiadający socjologicznie stosunkowi pracy - nieproporcjonalnie słabiej niż w przypadku pracowników. Nowelizacja ustawy o obronie Ojczyzny i Kodeksu postępowania cywilnego idąca w tym kierunku, byłaby prawdziwą zmianą uwzględniającą słuszny interes prawny żołnierzy, która ochronę ich pracy najemnej w rozumieniu socjologicznym zbliżyłaby do gwarancji prawnych osób świadczących w oparciu o umowę o pracę. Zapowiadana zmiana art. 128 ustawy o obronie Ojczyzny znajduje swoje uzasadnienie, ale prawdziwą reformą w zakresie ochrony praw żołnierzy byłoby oddanie spraw dyscyplinarnych i dotyczących zwolnień pod kontrolę sądów pracy.